《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》的颁布
2003-01

中国是一个多民族的国家,实行民族区域自治是中国共产党一贯坚持的民族政策。新中国成立之后,为促成民族区域自治的实现,做了大量的工作。1952年8月颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》即是中国共产党民族政策的重要体现。
新中国成立之后,为了传达中央人民政府对少数民族的关怀,宣传共同纲领中的民族政策,并在可能的范围内了解各兄弟民族的基本情况和要求,1950年6月政务院决定派出中央访问团,访问国内各少数民族。从7月开始,先后派出赴西南、西北、中南、东北、内蒙古等地区的中央民族访问团,赴上述各地访问。其中西北访问团一行120人,由沈钧儒任团长,以萨《空了、明斯克、马玉槐等为副团长,于8月29日—12月1日对陕、甘、宁、青、新五省进行了访问。通过访问,他们了解到西北各民族已走向团结。在政治上,在西北各级人民代表会议中,各民族都有了自己民族的代表,在各级政府中,也有了民族干部,一些地区已开始实行区域自治;在经济上,各民族获得了减免负担,救济灾荒,帮助生产,自由贸易的权利;在文化教育上,少数民族语文在政府帮助下获得自由发展,各主要城市办了培养少数民族干部的训练班或民族学院,同时西北各族人民享受着前所未有的风俗习惯和宗教信仰自由。
通过访问,了解到西北各民族同胞的要求:他们希望能早日实施民族区域自治。在发展经济上,要求发展交通、便利物产交流;兴修水利,改进农具种籽,以发展农业;改良畜种,预防畜疫,以发展畜牧业。在文化教育上,要求发展各种民族语言文字,用民族语文出版书、报、杂志,特别是教科书;推行公费教育制度,尤其盼望多派各民族青年赴京学习,培养民族干部;在少数民族区推行电影、戏剧、歌舞、绘画等各项文艺工作,以促进各族文艺的发展。在医药卫生上,实行免费医疗制度,在卫生人员、医疗设备上,尤其是在扑灭性病及发展兽医上予以协助。
在调查了解的基础上,人民政府制定了一系列有关民族问题的政策。1950年1 1月24日,周恩来主持召开政务院第60次政务会议,会议原则批准了民委主任李维汉作的《关于各民族代表参加国庆节的报告》和《培养少数民族干部试行方案》、《筹办中央民族学院试行方案》。并于12月28日发布了两个方案。《培养少数民族干部试行方案》规定,为了国家建设,民族区域自治与实现共同纲领民族政策的需要,从中央至有关省、县,应根据新民主主义的教育方针,普遍而大量地培养各少数民族干部。决定在北京设立中央民族学院,并在西北、西南、中南各设中央民族学院分院一处,必要时增设。原新疆学院改称民族学院。各民族学院分长期、短期两种班次,短期班训练区级及营连级以上干部,长期班学制2年- 3年,培养知识分子及相当数量的兼通本民族语文和汉民族语文的干部。学习内容,应以中国历史与现实状况,共同纲领、民族问题与民族政策,毛泽东思想与马列主义理论为政治课基本内容。各少数民族学校应聘设适当的翻译人员帮助教学,并对必须用本民族语文授课的班次和课程,逐渐做到用各民族自己通用的语文授课。中央民族学院及其分院均应设立关于少数民族问题研究室。中央民族学院并应负责研究少数民族的语言、文字、历史文化和社会经济等,组织和领导这方面的出版著作,以及用各种民族文字翻译马列主义、毛泽东思想的各种文献与其他应用书籍。中央民族学院及其分院经费一律由中央财政部拨给,学生实行供给制待遇。为了鼓励与帮助少数民族学生受各种高等教育,凡考入高等学校的少数民族学生,一律公费待遇。除公费待遇的少数民族中学以外,在若干指定的中学亦得设立少数民族学生公费名额。
《筹办中央民族学院试行方案》规定,中央民族学院的任务是,为国内各少数民族实行区域自治以及发展政治、经济、文化建设培养高中级干部;研究中国少数民族问题,以及少数民族的语言、文字、历史文化,社会经济,发扬并介绍各民族的历史文化,社会经济,发扬并介绍各民族的优秀历史文化。组织和领导关于少数民族方面的编辑和翻译工作。中央民族学院先设立军政干部训练班,本科政治系与语文系,学制二年,水平较低者可先入预科班半年或一年。高级班可以授课为主,自习、讨论、课外活动为辅。课外活动包括社会活动、实习、参观、游览、文化娱乐等,应列入教学计划。建立研究部和研究室,尽可能将研究有关民族问题的适当人才集中到民族学院。中央民族学院由中央民族事务委员会领导。1951年6月11日,经过半年筹备的中央民族学院举行开学典礼,第一期包括25个民族的262名学生。
为了加强对民族事务的领导,1951年2月5日,中央人民政府政务院政务会议听取了中央民族事务委员会李维汉主任委员关于中央民族访问团访问西北、西南两团的有关报告后,做出了《关于民族事务的几项决定》。①
《决定》要求: (一)各大行政区军政委员会(人民政府)须指导各有关省、市、行署人民政府认真地推行民族区域自治及民族民主联合政府的政策和制度,并随时向政务院报告推行经验,其必须事前请示者,应向政务院请示。
(二)各大行政区军政委员会(人民政府)须指导有关省、市、行署人民政府认真地并有计划地实行政务院在1950年颁发的培养少数民族干部试行方案,并定期加以检查,每半年向政务院报告一次。中央民族学院及西北、西南、中南各军政委员会和新疆省人民政府办理的民族学院,必须按计划实行,并向政务院作报告。
(三)政务院于1951年下半年将同时召开有关少数民族卫生、教育及贸易三个专业会议,责成有关部门开始筹备。
(四)责成中央人民政府各委、部、会、院、署、行注意建立有关民族事务的业务。
(五)在政务院文化教育委员会内设民族语言文字研究指导委员会,指导和组织关于少数民族语言文字的研究工作,帮助少数民族创立和充实文字。
(六)扩大中央民族事务委员会委员名额,责成中央民族事务委员会扩大会议,以检讨与总结关于推进民族区域自治的及民族民主联合政府的经验。
人民政府十分注意从各方面处理与少数民族的关系。5月16日,政务院总理周恩来发布《关于处理带有歧视或侮辱少数民族性质的称谓、地名、碑碣、匾联的指示》。②
《指示》指出:(一)关于各少数民族的称谓。由各省、市人民政府指定有关机关加以调查,如发现有歧视、蔑视少数民族的称谓,应与少数民族代表人物协商,改用适当的称谓,报政务院审定、公布通行。
(二)关于地名。县(市)及其以下的地名如有歧视或侮辱少数民族的意思,由县(市)人民政府征求少数民族代表人物意见,改用适当的名称,报请省人民政府备案。县(市)以上地名更改名称,报政务院核定
(三)关于碑碣、匾联。凡各地存有歧视或污辱少数民族意思之碑碣、匾联,应予撤除或撤换。撤除后加以封存,由省市文教部门统一管理,重要者须汇报中央文化部文物局,以供研究历史、文化参考。此外,有关各民族历史和现状的艺术品(戏剧等)和学校教材中内容不适当处,应如何修改,有待研究,并提出意见。
为了促进民族区域自治早日实现,中央政府部门召开了一系列有关民族方面的重要会议。中央贸易部于1951年8月17日—31日召开了全国民族贸易会议,确定了少数民族地区的贸易方针和政策,主要内容为:
(一)应该明确认识到少数民族地区的贸易工作,不但是经济任务,而且是政治任务。所有在少数民族地区的贸易工作者,要通过经济和贸易活动,把全国少数民族更亲密地团结起来,以巩固国防,保卫我们伟大祖国不受侵犯。
(二)应当在少数民族地区积极地建立和发展国营贸易机构。根据各地区的不同情况,采取一揽子公司、专业公司、流动小组等多种形式,因地制宜,以适合于当时当地的具体情况。
(三)应在国营贸易机构的领导和组织下,团结正当私商,进行少数民族地区的贸易,并帮助少数民族人民经营商业。
(四)应贯彻公私兼顾、公平合理的价格政策,采取经济领导和行政管理相结合的方法,坚决防止和反对某些私商对少数民族人民的经济掠夺和欺骗行为。
(五)应积极训练和培养少数民族贸易干部,这是开展少数民族地区贸易工作的中心环节。这次会议为少数民族地区的贸易工作指出了无限光明的前途。
8月23日—30日,中央卫生部召开了全国民族卫生会议,研究了各少数民族地区中危害人民最严重的疾病问题,确定了少数民族地区卫生工作的方针和任务。会议认为,危害各族人民的疾病首先是性病、疟疾和妇幼疾病,蒙藏等族人民居住区性病蔓延很广。中南、西南少数民族地区疟疾普遍流行,部分少数民族地区麻疹、天花、破伤风、产褥期疾病等流行,婴儿死亡率高达出生率的60%—70%。因此,会议确定,少数民族地区卫生工作的方针和任务首先是扫除性病,防止疟疾,推广妇幼卫生,同时照顾其他疾病的防治工作。关于扫除性病,会议决定在内蒙、西康和甘肃、宁夏、青海地区设防治中心机关3处,并在绥远、新疆设防治所2处。关于防治疟疾,决定除现有两个防治所外,1952年另在中南、西南疟疾严重流行区,再增设3个防治所并派遣调查组、防疫队前往防治。关于推行妇幼卫生,决定应着重宣传妇幼卫生常识和改造、培养接生人员。由各地卫生行政机关组织妇幼卫生工作者赴各少数民族地区工作,并在各地逐渐筹设妇幼保健站。
9月20日- — 28日,中央教育部召开了第一次全国民族教育会议,会议着重讨论并确定了以下主要问题:
(一)少数民族教育的总方针。少数民族教育必须是新民主主义的内容,即民族的、大众的、科学的,并应采取适合于各民族人民发展和进步的民族形式。
(二)各级人民政府行政教育部门应充分重视少数民族教育工作,加强对少数民族教育工作的领导。应根据民族教育的实际情况,分别采取巩固、发展、整顿、改造的方针,建立少数民族教育机构或指定专职人员负责,掌握少数民族教育工作。
(三)少数民族教育应以培养少数民族干部为首要任务,同时应加强小学教育及成人业余教育,并努力解决少数民族各级学校的师资问题。
(四)应有步骤、有系统地实施以爱国主义特别是抗美援朝为中心的政治思想教育,反对帝国主义侵略,肃清帝国主义和国民党反动派的残余影响,克服大民族主义与狭隘民族主义思想。
(五)教学计划与大纲以中央教育部的规定为基础,并结合各民族的具体情况,酌量加以变通或补充。
(六)凡有现行通用文字的民族,如蒙古、朝鲜、藏族、维吾尔、哈萨克等,小学和中学的各科课程必须用本民族语文教学。各少数民族的各级学校,得按当地少数民族需要和自愿设汉文课。
(七)关于少数民族地区的教育经费。各地人民政府除按一般开支标准拨给教育经费外,并应按各民族地区的经济和教育情况,另拨专款,帮助解决少数民族学校的设备、师资待遇、学生生活等方面的特殊困难。
以上一系列有关民族会议的召开和民族工作的开展,为实行少数民族的民族区域自治做了准备,提供了条件。10月23日,周恩来在人民政协一届三次会议上所作的政治报告中,又进一步强调了民族区域自治问题,他指出:“依据民主集中制和人民代表会议制的基本原则,切实认真地普遍推行民族的区域自治和民族民主联合政府的方针”,对民族自治区的自治权利应有适当规定。“民族自治机关的形式,必须适应各民族当前发展阶段的面貌”,③切不可将汉族地区的一套简单地搬用到少数民族地区。 12月14日—1月20日,中央民族事务委员会召开第二次(扩大)会议,会议总结了两年来民族工作的经验,指出在团结各民族和民族民主建政方面所做的大量工作,如在两年中,在全国各地已建立了1 13个大小不同的民族自治区和165个民族民主联合政府,在经济、文教、卫生方面,也都做了许多极其重要的工作。这次会议的中心问题和最主要任务是讨论民族区域自治问题,会议使代表们共同认识到:实行民族区域自治的基本精神和原则“是中华人民共和国领土之内的,在中央人民政府统一领导下的,遵循着中国人民政治协商会议共同纲领的总道路前进的,以少数民族聚居区为基础的区域自治。”
经1952年2月22日政务院第125次政务会议通过,8月8日中央人民政府委员会第18次会议批准,8月9日毛泽东主席签署命令,公布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》。《纲要》共7章40条,主要内容:
第一章《总则》。指出,本纲要依据人民政协共同纲领关于少数民族政策的规定而制定。共同纲领为中华人民共和国各民族现阶段团结奋斗的总道路,各民族自治区人民管理本民族内部事务,须遵循此总道路前进。各民族自治区统为中华人民共和国领土不可分离的一部分,各民族自治区的自治机关统为中央人民政府统一领导下的一级地方政权,并受上级人民政府的领导。
第二章《自治区》。(一)各少数民族聚居的地区,依据当地民族关系,经济发展条件,并参酌历史情况,可建立以一个少数民族聚居区为基础的自治区;以一个少数民族聚居区为基础,并包括个别人口很少的其他少数民族聚居区的自治区;以两个或多个少数民族聚居区为基础的联合自治区。(二)依据当地经济、政治等需要,并参酌历史情况,各民族自治区内可包括一部分汉族居民区及城镇。自治区内汉族聚居区的政权机关,采用全国一般现行制度。自治区内汉人特别多的地区,应建立民族民主联合政府。(三)各民族自治区的区域界线依民族聚居,参酌历史情况决定。自治区行政地位依其人口多少和区域大小区分,相当于乡、区、县、专区或专区以上的行政地位。除特殊情况外,自治区以各族名称冠以地方名称组成。
第三章《自治机关》。各民族自治区的自治机关,即为各民族自治区人民的政权机关,它依据民主集中制和人民代表大会制的基本原则建立,其组成应以民族人员为主要成分,同时包括自治区内适当数量的其他少数民族和汉族人员。
第四章《自治权利》。各民族自治区自治机关的具体形式及内部改革,依照实行区域自治的民族大多数人民及与人民有联系的领袖人物的志愿。各民族自治区机关得采用本民族语言文字行使职权,发展文化、教育事业,采取适当措施培养民族干部。对不通用此种文字的民族行使职权时,须同时采用其本民族的文字。各民族自治区按国家统一的财政、军事制度,管理本自治区的财政,组织本自治区的公安部队和民兵。各自治区在中央和上级人民政府法令所规定的范围内,得制定本区单行法规,呈报上两级人民政府核准,核准者并须报政务院备案。
第五章《自治区内的民族关系》各民族自治区机关必须保障区内各民族有平等权利,均有共同纲领所规定的思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权,有选举被选举权;必须教育各民族人民互相尊重其语言文字,风俗习惯及宗教信仰,禁止民族间的歧视和压迫,禁止任何煽动民族纠纷的行为;必须教育和引导自治区内人民与全国各族人民实行团结互助,爱护各民族友爱合作的大家庭——中华人民共和国。
第六章《上级人民政府的领导原则》。上级人民政府应尊重各民族自治区的自治权利,并帮助其实现;应足够地估计各自治区自治当前发展阶段的特点和具体情况,使自己的指示、命令既符合于共同纲领的总道路,又适合此种特点和具体情况;应该帮助其有计划地培养当地的民族干部,并根据需要派遣适当干部参加自治区工作;应帮其发展政治、经济、文化、教育和卫生事业;应向各民族自治区人民介绍先进的政治、经济和文化建设的经验和情况;应帮助和教育各族人民建立民族间平等、友爱、团结、互助的观点,克服各种大民族主义和狭隘民族主义倾向。第七章《附则》(略)。
2月22日,政务院第125次会议还通过了《关于地方民族民主联合政府实施办法的决定》和《关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》及《各级人民政府民族事务委员会试行组织通则》。
关于地方民族民主联合政府:规定地方民族民主联合政府设于境内汉人占绝对多数,少数民族人口达总人口数量10%以上的,或者少数民族人口不达境内总人口10%但民族关系显著的,或两个以上少数民族杂居但未实行联合自治的地区,或民族自治区内汉民特别多的地区,或其他特殊情况者,均得以建立地方民族民主联合政府。凡民族民主联合政府均为一级地方政权。民族民主联合政府的人民代表会议和人民政府的组织,除一般适用中央人民政府颁布的省、市、县、区、乡各界人民代表会议组织通则及省、市、县、区、乡人民政府组织通则外,特别规定,人民代表会议名额,应以人口比例为基础,对各民族作适当分配,对人口特别少的民族要加以适当照顾。代表的产生,得由各民族分别选派,亦得由各民族联合选派。对有关某一少数民族的特殊问题,须与该少数民族的代表充分协商,取得同意,再作决定。民族民主联合政府的政府委员会及人民代表会议的协商委员会,须尽可能有各少数民族的代表参加,其工作方针也要依据上述原则的精神。
关于散居的少数民族的成分:由于各种历史上的原因,有许多少数民族成分长期零星地居住在汉族居民(主要在城市)之中,长期受到汉族人民的影响,同时也长期地忍受过民族的压迫和歧视。因此,其固有的民族特征多已消失,并有故意遮掩其民族面貌的,但民族感情,则不同程度地保持着。解放以后,人民政府民族政策的实施,影响和唤醒了他们,他们要求享受民族平等权利,因此需要在法律上给以保障。要保障他们与汉人同样享有人民的自由权及选举、被选举权;享有自由保持或改革其生活方式、宗教信仰和风俗习惯的权利;享有参加各种职业和人民团体的权利;有本民族语言文字者,并得在法庭上以本民族语言文字进行诉讼等等。各级人民政府对当地少数民族成分应当享有的平等权利,应加以积极注意,并在实际上给他们以必要的和适当的帮助。他们如遭到民族歧视或污辱,有向人民政府控告的权利,人民政府要负责予以处理,不可漠视或敷衍。
《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》的颁布,是新中国建立后实行民族的区域自治政策的总结。民族区域自治政策的推行,对于加强民族团结,激发各少数民族人民的爱国积极性,推动当地的各项工作,从而迅速地改变少数民族社会生活各方面面貌有着重要的意义。